Η προειδοποίηση της βελγικής κυβέρνησης ότι η χρήση των παγωμένων ρωσικών περιουσιακών στοιχείων μπορεί να υπονομεύσει μια μελλοντική ειρηνευτική συμφωνία και να εκθέσει την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) σε νομικούς και χρηματοοικονομικούς κινδύνους προστίθεται σε μια σειρά ανησυχιών και αποκαλύπτει το βαθύτερο πρόβλημα: η στήριξη στην Ουκρανία δοκιμάζει τα όρια του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού.
Η Κομισιόν προτείνει τρεις δρόμους χρηματοδότησης -εθνικές επιχορηγήσεις, νέο κοινό δανεισμό και αξιοποίηση των παγωμένων ρωσικών assets- και ταυτόχρονα σχεδιάζει από το 2028 και μετά έναν μακροπρόθεσμο προϋπολογισμό με ξεχωριστό αποθεματικό έως 100 δισ. ευρώ για την Ουκρανία. Το βασικό ερώτημα, ωστόσο, είναι αν το σημερινό μοντέλο χρηματοδότησης επαρκεί για μια ΕΕ που θέλει να παραμείνει βασικός χρηματοδότης ενός εν εξελίξει πολέμου αλλά και μιας μελλοντικής ανασυγκρότησης σε περίπτωση ειρήνης.
Μέχρι σήμερα η στήριξη βασίζεται κυρίως στο πρόγραμμα Ukraine Facility και στο διακυβερνητικό European Peace Facility. Το Ukraine Facility, που ισχύει για την περίοδο 2024 – 2027, προβλέπει έως 50 δισ. ευρώ μη στρατιωτικής βοήθειας, με περίπου ένα τρίτο σε επιχορηγήσεις και τα δύο τρίτα σε δάνεια που χρηματοδοτούνται από δανεισμό της ίδιας της ΕΕ. Το εργαλείο αυτό χρηματοδοτεί τον ουκρανικό προϋπολογισμό, μεταρρυθμίσεις και βασικές επενδύσεις, χωρίς να αφορά την αγορά όπλων. Για τη στρατιωτική στήριξη χρησιμοποιείται το European Peace Facility, ένα ταμείο εκτός του κοινοτικού προϋπολογισμού, στο οποίο συνεισφέρουν απευθείας τα κράτη-μέλη και από το οποίο αποζημιώνονται για την αποστολή όπλων και πυρομαχικών.
Στο ίδιο πλαίσιο εντάσσεται και η απόφαση του Συμβουλίου να χρησιμοποιηθούν τα έκτακτα κέρδη από τα παγωμένα ρωσικά κρατικά assets στην Ευρώπη. Από το 2024, τα κέρδη αυτά κατευθύνονται κατά 90% στη στρατιωτική στήριξη της Ουκρανίας μέσω του European Peace Facility και κατά 10% σε προγράμματα εντός του προϋπολογισμού, όπως το Ukraine Facility. Οι εκτιμήσεις μιλούν για έσοδα της τάξης των 2,5 – 3 δισ. ευρώ τον χρόνο, τα οποία καλύπτουν μόνο μικρό μέρος των συνολικών αναγκών, αλλά έχουν ενδεχόμενο ισχυρό αντίκτυπο, όπως φαίνεται και από τις βελγικές ανησυχίες.
Η «τρύπα» του 2026 – 2027
Ωστόσο, το μεγάλο ζητούμενο είναι η διετία 2026 – 2027. Σύμφωνα με τα στοιχεία που έχουν παρουσιαστεί στα κράτη-μέλη, οι συνολικές χρηματοδοτικές ανάγκες της Ουκρανίας για την περίοδο αυτή ανέρχονται σε δεκάδες δισ. ευρώ. Ταυτόχρονα, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) υπολογίζει ένα χρηματοδοτικό κενό άνω των 130 δισ. δολαρίων για την περίοδο 2026 – 2029, με περίπου 63 δισ. να συγκεντρώνονται ακριβώς στα έτη 2026 – 2027, και η λύση δεν μπορεί να αναζητηθεί στον νέο μακροπρόθεσμο προϋπολογισμό που θα ισχύσει από το 2028.
Επί τούτου, η πρόεδρος της Κομισιόν, Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν, περιγράφει τρεις βασικές επιλογές, οι οποίες μπορούν να λειτουργήσουν μόνες τους ή και συνδυαστικά.
Πρώτον, οι κυβερνήσεις μπορούν να αυξήσουν τις δικές τους επιχορηγήσεις, είτε μέσω μεγαλύτερων εθνικών συνεισφορών στον προϋπολογισμό είτε μέσω ειδικών διακυβερνητικών ταμείων για την Ουκρανία και την άμυνα.
Δεύτερον, η ΕΕ μπορεί να εκδώσει νέο κοινό χρέος, δανειζόμενη από τις αγορές και διοχετεύοντας τα κεφάλαια σε δάνεια προς την Ουκρανία.
Τρίτον, μπορεί να δημιουργηθεί ένα μεγάλο δάνειο, της τάξης των 130-140 δισ. ευρώ, το οποίο θα στηριχτεί στις μελλοντικές ροές εσόδων από τα ρωσικά assets που έχουν παγώσει στην Ευρώπη.
Ωστόσο, κάθε επιλογή έχει διαφορετικές συνέπειες για τον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό. Οι καθαρές επιχορηγήσεις βαραίνουν κατευθείαν τους εθνικούς προϋπολογισμούς των κρατών και πολιτικά είναι δύσκολο να αυξηθούν χωρίς να ανοίξει συζήτηση για περικοπές δαπανών και άλλες δημοσιονομικές παρεμβάσεις. Ο κοινός δανεισμός, από την άλλη, δεν αυξάνει άμεσα τις εθνικές δαπάνες, αλλά αναπόφευκτα ενισχύει τα επίπεδα χρέους και υποχρεώσεων στους επόμενους ευρωπαϊκούς προϋπολογισμούς. Κατά τρίτον, το δάνειο που θα στηριχθεί στα ρωσικά assets παρουσιάζεται ως λύση που περιορίζει την επιβάρυνση των ευρωπαίων φορολογουμένων, αλλά δημιουργεί σημαντικά νομικά και πολιτικά ερωτήματα.
Χαρακτηριστική είναι η στάση του Βελγίου, όπου εδρεύει η Euroclear που διακρατά μεγάλο μέρος των ρωσικών τίτλων. Η βελγική κυβέρνηση προειδοποιεί ότι ένα τόσο μεγάλο δάνειο, το οποίο θα αποπληρώνεται μόνο εφόσον η Ρωσία καταβάλει στο μέλλον αποζημιώσεις, ενέχει ρίσκο για το ίδιο το Βέλγιο και για την Ευρώπη συνολικά, ζητώντας ρητές νομικές εγγυήσεις, επιμερισμό του κινδύνου και σαφές πλαίσιο για το τι θα συμβεί εάν η Μόσχα αρνηθεί να αναγνωρίσει οποιαδήποτε υποχρέωση.
Ο μακροπρόθεσμος προϋπολογισμός του 2028 – 2034
Παράλληλα με τη συζήτηση για το μεταβατικό πακέτο της διετίας 2026 – 2027, η Κομισιόν έχει καταθέσει την πρότασή της για τον επόμενο μακροπρόθεσμο προϋπολογισμό 2028 – 2034. Στην πρόταση αυτή προβλέπεται η δημιουργία ενός ξεχωριστού αποθεματικού, ύψους έως 100 δισ. ευρώ, που θα χρηματοδοτεί την ανασυγκρότηση, τη στήριξη του ουκρανικού προϋπολογισμού και την προετοιμασία για μελλοντική ένταξη στην ΕΕ. Η δομή του αποθεματικού έχει σχεδιαστεί έτσι ώστε να επιτρέπει ευελιξία στην ετήσια κατανομή, ακριβώς επειδή οι ανάγκες παραμένουν αβέβαιες.
Το ίδιο πακέτο για την περίοδο 2028 – 2034 περιλαμβάνει σημαντικά αυξημένα κονδύλια για την άμυνα και την ασφάλεια, τόσο μέσα στον προϋπολογισμό όσο και μέσω του European Peace Facility, που παραμένει εκτός προϋπολογισμού και αποκτά δικό του πολυετή φάκελο χρηματοδότησης, με τους ευρωπαϊκούς θεσμούς να αναγνωρίζουν ότι η ασφάλεια και η γεωπολιτική έχουν γίνει μια σταθερή προτεραιότητα της ΕΕ και όχι προσωρινή απάντηση στην Ρωσία, που θα λήξει όταν τερματιστεί και ο πόλεμος.
Ακόμα και σε ένα σενάριο επικείμενης ειρήνευσης, με κατάπαυση του πυρός μετά από πολιτική συμφωνία, το βάρος αυτού του πλαισίου θα μετατοπιζόταν σταδιακά από τη διατήρηση του αξιόμαχου της Ουκρανίας προς την ανασυγκρότηση και την προ-ενταξιακή προετοιμασία. Σε ένα σενάριο παρατεταμένης σύγκρουσης η ΕΕ θα έπρεπε να στηρίξει για πολλά χρόνια έναν προϋπολογισμό σε συνθήκες πολέμου, με κίνδυνο να χρειαστούν πρόσθετα πακέτα, νέος δανεισμός και ακόμη περισσότερες εθνικά «βάρη».
Ως εκ τούτου, η εικόνα που διαμορφώνεται είναι ότι η στήριξη στην Ουκρανία δεν οδηγεί σε κατάρρευση του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού, αλλά τον μετατρέπει σε πεδίο δοκιμής, βάζοντας στο τραπέζι το ερώτημα αν η ΕΕ θα επιλέξει έναν πιο μόνιμο συνδυασμό των παραπάνω διαθέσιμων εργαλείων, επωμιζόμενη και τις επακόλουθες συνέπειες.
